A norma regulamentadora foi originalmente editada pela Portaria MTb nº 3.214, de 08 de junho de 1978, de forma a regulamentar os artigos 161 e 201 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), conforme redação dada pela Lei nº 6.514, de 22 de dezembro de 1977, estabelecendo os procedimentos de fiscalização quanto ao cumprimento das disposições legais e/ou regulamentares sobre segurança e saúde do trabalhador, bem como as penalidades a serem aplicadas em caso de descumprimento da legislação.

Conforme classificação estabelecida na Portaria SIT n° 787, de 29 de novembro de 2018, a NR-28 é norma geral, posto que regulamenta aspectos decorrentes da relação jurídica prevista na Lei, especificamente no que tange a procedimentos de fiscalização e de penalidades, sem estar condicionada a outros requisitos, como atividades, instalações, equipamentos ou setores e atividades econômicos específicos. Por se tratar de uma norma regulamentadora de definição de procedimentos da atividade de fiscalização e respectivas penalidades, nunca foi criada Comissão Nacional Tripartite Temática para seu acompanhamento. A redação atual da NR-28 divide-se em duas partes: a primeira regulamenta os procedimentos de fiscalização, embargo e interdição; e a segunda parte dispõe sobre as infrações aos preceitos legais e/ou regulamentadores relacionados à segurança e saúde do trabalhador e suas respectivas penalidades. Essa segunda parte subdivide-se em três anexos:

a) ANEXO I, sobre gradação de multas;

b) ANEXO IA, com a gradação de multas específicas de trabalho portuário (Norma Regulamentadora nº 29 – Segurança e Saúde no Trabalho Portuário); e

c) ANEXO II, que elenca as possíveis infrações às disposições das normas regulamentadoras.

O Anexo II operacionaliza a aplicação de penalidades por parte da auditoria fiscal do trabalho. Nesse anexo, para cada norma regulamentadora, há um quadro, com quatro colunas:

1ª coluna: o item da norma;

2ª coluna: o código (remete a uma ementa, que é a descrição da conduta irregular);

3ª coluna: a gradação da infração (de 1 a 4);

4ª coluna: o tipo da infração (S – segurança do trabalho ou M – medicina do trabalho).

Ou seja, associado a cada item de norma regulamentadora, existe uma gradação da irregularidade que vai da mais leve, I1, até a mais grave, I4. Estes índices são utilizados para a gradação das multas decorrentes dos autos de infração aplicados. A classificação da gravidade (3ª coluna) de determinado item de norma regulamentadora é efetuada pela Secretaria de Trabalho, por meio da Subsecretaria de Inspeção do Trabalho, quando da publicação ou revisão da norma, considerando a relação que a obrigação apresenta para a prevenção de acidentes e adoecimentos do trabalho.

Outros fatores relacionados à gradação dos autos de infração são o número de empregados do estabelecimento e o enquadramento da irregularidade, se de S – segurança do trabalho ou de M – medicina do trabalho.

A norma passou por duas amplas revisões e, devido a sua natureza operacional, que elenca todas as infrações relacionadas à segurança e saúde no ambiente de trabalho, a NR-28 também passou por diversas alterações pontuais, notadamente no que diz respeito ao seu Anexo II, em face das alterações das disposições das demais normas regulamentadoras.

Em termos de conteúdo, a primeira modificação da NR-28 ocorreu em 15 de março de 1983, com a publicação da Portaria SSMT nº 07, que revisou toda sua redação. Na sequência, a fim de elucidar as dúvidas quanto à aplicação das penalidades previstas na NR-28, em 26 de julho daquele mesmo ano, foi editada a Portaria SSMT nº 19, disciplinando o conceito de reincidência de infrações relativas à segurança e à saúde do trabalhador e suas implicações. Ainda em complementação ao disposto na NR-28, em 7 de março de 1985, por meio da Portaria SSMT nº 08, foi instituído o modelo de Termo de Notificação a ser utilizado pelos então Agentes da Inspeção do Trabalho durante as fiscalizações.

A segunda grande alteração da NR-28 ocorreu com a publicação das Portarias DNSST nº 03, de 01 de julho de 1992, e DNSST nº 07, de 05 de outubro de 1992, que em conjunto, revisaram novamente todo o texto da norma. Com exceção do ANEXO IA, que foi inserido por meio da Portaria SIT nº 319, de 15 de maio de 2012, a redação atual da NR-28 permanece inalterada desde a publicação das Portarias DNSST nº 03/1992 e DNSST nº 07/1992.

Todas as demais portarias de alterações da NR-28 referem-se a atualizações realizadas no ANEXO II da norma, no tocante aos códigos/gradações de penalidades em face das revisões sofridas pelas demais normas regulamentadoras.